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政府机构论文 大部制改革“功课”还将做下去

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特约撰稿 |时红秀 国家行政学院 经济学部教授

政府职能范围的大小和机构设置的多少,既决定于经济发展水平,也决定于政治经济和社会体制状况.古代中国的 政府(朝廷)曾经设三省辖六部而管天下,且皇权不下县,那时候是农业社会和自然经济,征税、司法和若干大型工程是历代王朝政府愿意而且胜任的主要事项.随着人口的增加、财富的增进和市场的出现,社会交往日益频密,利益主体之间的“外部性”越来越多,公共空间急剧扩展,必须由政府或社会提供的公共物品日益增加,这决定了政府职能不断扩张.并且,随着政府职能行使的专业化程度不断提高,公共服务的分工也得越来越细密,政府机构自然设置得越来越多.

计划经济政府机构数量空前绝后

但计划经济体制下,无所不包的政府职能决定了政府机构数量之多可以说空前绝后.工农业之间,城乡之间,工农业内部行业之间,甚至某些类别的产品生产,都得设立专门的政府机构进行管理.即使不主动改革,因严重窒息的社会活力和难以承受的管理成本,这种体制都不可避免地濒于崩溃.

经历史检验,在诸多配置资源、组织生产和协调专业化分工的体制机制中,市场经济最终胜出.并且,在一个发育良好的社会里,不同利益主体诉求的实现和表达,逐渐产生了政府、市场和社会之间互动、补充和促进的关系,这就是建立在现代市场经济基础上的现代社会治理.十八届三中全会关于全面深化改革的总体目标中,提出了要“实现国家治理体系和治理能力现代化”,对于经济体制,也从一个新的高度指出要“使市场在资源配置中起决定性作用”.这都意味着,由传统体制演变而来的中国各级政府,在今后一段时间内,职能转变和机构调整都将持续不断.

官员很累,公众很不满意

1979 年诺贝尔经济学奖得主西奥多· 舒尔茨(Theodore W. Schultz)曾经指出:“人的经济价值的提高产生了对制度的新的需求,一些政治和法律制度就是用来满足这些需求的.”按照世界银行的统计和划分标准,1978年至2012 年,我国人均国民总收入由190 美元上升至5680 美元,已由低收入国家跃升至上中等收入国家.与此同时,与30 多年前相比,现阶段中国的社会利益关系要复杂得多,人们对高品质的政府管理、公共服务和社会治理,提出的要求都更高了.可以预测,随着2020 年小康社会目标的全面建成,中国的国内生产总值和城乡居民人均收入比2010 年再翻一番,加之网络信息社会快速发展,利益诉求日益多样化,利益表达机制日益发达,现代公民意识将更加觉醒.一句话,中国的国家治理水平和治理能力,面临着如何实现现代化的新挑战.这就是包括大部制在内的全面行政体制改革所处的历史背景.各级政府职责的划分,政府机构的分工与设置,人力和财力的投入等等问题,都亟待深入研究.已经推出的大部制改革,今后要做的“功课”自然还有很多.

行政审批缺乏法定授权和约束,必然会由政府机构自行创制而过多过滥.这样既窒息了市场的作用和社会的活力,也造成了政府本身的负担.一个全能的政府,即使不因过度集权而腐败和专断,也必然不堪重负.本来依靠公民通过社会组织或社区组织自律、自我服务、自我管理、自我表达就能解决的事项,动不动使党委政府被迫冲到第一线来解决.一方面行政资源日益紧张,如环境监测和环保执法、食品药品质量监测和执法等一些起码的管理反而跟不上,另一方面行政强制力量被过多过滥地使用,社会缺乏调处纠纷、文明执法、和谐稳定的协调机制.我们的政府很忙,我们的官员很累,但问题很严重,公众很不满意,这一粗略概括应该不算差.一年多以来, 政府不断推出简政放权改革,原来承诺取消和下放1/3 的行政审批事项,实际完成40%.随着这项改革的不断深入,许多政府机构的职能要转换,需要调整,甚至这些政府部门本身已经没有存在的必要.

是收权还是放权

随着全国市场的统一,要素流动程度越来越高,要实现基本公共服务的均等化,做到公民权利、环境生态、质量标准、国土规划和开发等方面的统一,一些行政和执法权是以条条为主(收权)还是以块块为主(放权),实践中确有反复,认识上并非一目了然.但有些过渡性、阶段性的政府改革,今后必将要深化下去.这里略择要者如下:

一是大部制要做到集中起来的职能真正有效地实施,而不是变成又一次简单的权力集中.这就要求机构调整之后,要注意机构履职方式切实转变,旨在加强监管力量(从资金投入到人员配备)的改革需要跟进.例如食品药品监管,前期大部制改革初步做到了将原来分散于多个部门的相近职能集中起来统一监管,今后需要使这种集中统一起来的职能得以有效的实施,包括足够的人力财力投入,也包括切实转变这一机构本身的工作作风和履职方式.就像美国的食品药品监管局(FDA),这个联邦机构因国会法律而设置,其9000 多人员中,只有800 多人从事纯粹的行政管理工作,绝大多数人员从事专业性的流动监测和实验研究,很多人还在一流杂志如《科学》(Science)上发表论文.这种行政资源配置和使用,确保了监管机构有足够的实力在所属行业占据技术前沿,以足够的能力胜任法定职责.

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二是顺应现代市场经济和现代社会治理要求,将可能仍然分割要素流动的监管职能或机构进一步进行整合,或者干脆培育社会组织发育,鼓励它们发挥自律、自我服务和自我协调的作用,取消与此重复的行政职能,从而将相应的行政资源转移到应该强化的领域.例如,要建立与现代市场经济相适应的统一的资本市场,鉴于金融业由分业经营向综合经营发展迅速,相应地也应考虑将目前分别设立的银行业、证券业和保险业的监管机构整合成为“大金融监管”格局.尤其是为加快培育债券市场,尽快结束我国债券市场多头分割与行政审批主导的局面,为正在推进的新型城镇化提供制度化的融资保障.再如,可以考虑取消工商行政管理机构和民政部门的社会组织管理机构,整合组建全国性的法人注册中心,作为社会组织负责民商事和社会性法人的注册登记以及信息披露、信息查询服务工作.一些产品和质量标准工作也可以交由相应的产业组织或行业协会承担,取消相应的行政机构.

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在这方面,逐步弱化工青妇等群团组织的行政性质,乃至最终取消它们的行政级别,让这类组织的领导人由本职工作者兼任,避免因行政化而人为分割其天然联系,从而使这些组织真正能够代表相应行业或团体所有成员的意愿,真正扩大执政党的群众基础,是党永久执政、社会长治久安和国家治理现代化必须要解决的问题,是时候关注研究了.

三是地方各级政府的机构设置,一定要根据本地自身经济社会的公共管理需要出发,不能上下一般粗,左右一般齐.顺应国家治理体系现代化趋势,今后 与地方各级政府之间事权和责任必将明确划分.在此基础上, 政府的部门和执法机构主要为 政府履行法定职能而设置,地方各级政府为各司其职,也在本地和本级设置自己的政府部门与执法机构.作为政治上单一制国家, 或上级政府对下级政府的管辖权体现在立法、司法和行政权在各级次政府本身之间的关系中,而政府部门及其相应的执法机构不能再像传统体制那样按行业、分条线地“一竿子插到底”.这样的话,就可以避免上下级政府之间必须对口设置政府部门或机构,节约行政成本,并有利于各级政府适应各地情况和本级职能要求运作.

四是与国家发展战略目标相适应,强化一些机构的职能或者增加设置一些机构.例如十八大提出要发展海洋经济、维护海洋权益、加强海洋生态保护,以建设海洋强国,但与此相适应的国家海洋管理体制还需要加快建立起来.2013 年的大部制改革初步解决了多头管海的局面,但作为一个内陆型农业大国,一些机构的设置和职能的分工仍不适应建设海洋强国的要求.目前仍是政府部门为海洋局而非海洋部,尚达不到国务院组成部门的资格,一些涉海事务仍经由原有分散在各部门中的业务程序才能反映到中枢,制约了国家对近外海事务的应对效率.就海洋经济发展来说,海洋渔业即使是远洋捕捞业,仍属于农业部门;海洋运输仍属于交通部门;海底资源勘探开发仍属于国土部门.而这些部门因陆上业务之大,以及陆上业务与海洋同类业务专业技术差别之远,履职能力早已远不适应海洋强国的战略需要了.

政府行政能力和公共服务质量的提高,是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容,本身也需要一个漫长的过程.从这个意义上讲,未来若干年内,我国行政体制改革之路还比较漫长,一些艰巨任务仍然较多.

承认部门利益客观存在

现代经济学机制设计理论,在发达市场经济国家有非常普遍的应用.其要义在于:承认各行动主体的自身利益,甚至这种利益还可能相互冲动,但通过实现激励兼容的精确设计,使各行动主体在实现自身利益的过程中实现共同利益.其实,在政府职能转变、部门设置和机构调整中,都有必要引入机制设计的思路.首先要承认部门利益是客观存在的,古今中外概莫能外,一个没有部门利益和局部诉求的部门可能很难生存下去.只有承认其存在的客观性,在改革中才可能正视其中的问题.其次在改革推进中,要兼顾到现有利益格局对改革的主动接受和遵从,允许改革方案中存在一定的过渡性、迂回性、妥协性措施,不企望一蹴而就,更不能求全责备,重要的是确保改革能够朝着既定目标稳步向前推进.再次,通过适当的职能调整或者一定补偿,也换取当事者的接受.最后,在改革推进中,千万要警惕有些改革的对象打着改革之名行自我保护之实,甚至成为某些领域改革的主导者.总之,政府职能转变和机构改革涉及的是实质性的权力和利益调整,当属于习总书记所讲的“最难啃的骨头”,掌握改革的政治经济学,或许是今后全面深化改革中必备的政治智慧所在.

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